В 2019 году в России запустили федеральный проект "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами". Он приобрел известность как "мусорная реформа". Нововведения стали важной частью нацпроекта "Экология", который завершится в этом году. На реформу, по официальным данным, уже потратили 93,7 млрд рублей.
Текст: "Кедр.медиа"
С самого начала она не заладилась. На всю страну прогремели протесты из-за строительства мусорного полигона возле станции Шиес в Архангельской области. Акции под лозунгом "Россия не помойка!" проходили во множестве городов, даже за пределами Севера: где-то люди выступали против полигонов, где-то – против сжигания мусора, а где-то – против резко подскочивших цен на вывоз бытовых отходов. В начале 2019-го, в первый же год реформы, плата за обращение с ТКО в среднем выросла в 1,5 раза. В некоторых регионах в то же время тарифы и вовсе увеличились более чем в два раза.
Несмотря на множество непопулярных мер и большие бюджеты, реформа так и не решила мусорные проблемы в стране. Например, к 2024 году в России все еще не хватает около 600 000 контейнерных площадок и порядка 3000 мусоровозов.
Реформу критикуют и высокопоставленные чиновники – причем резко. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко прямо заявила: ситуация с отходами в стране не то что не стала лучше, а наоборот, ухудшилась.
"В ряде регионов просто мусорный коллапс, – возмутилась она в июне этого года на встрече премьер-министра Михаила Мишустина с членами Совфеда. – В Пскове, например, катастрофическая ситуация. Несколько недель летом, в жару, не вывозился мусор. <…> Надо серьезно этой проблемой [отходов] заняться. Она очень раздражает людей".
"Кедр" вместе с экспертами подводит итоги мусорной реформы: удалось ли благодаря ей решить хоть какие-то проблемы?
Провал или достижение
На апрельском заседании Совета законодателей реформе тоже досталось. Тогда Матвиенко уделила особое внимание, пожалуй, ключевому нововведению проекта – региональным операторам. Эти компании полностью контролируют всю цепочку обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), то есть бытовым мусором: начиная от сбора и заканчивая утилизацией (согласно федеральному закону, это использование отходов для производства, выполнения работ и оказания услуг. – Прим. ред.), обезвреживанием и захоронением. Их выбирали на конкурсной основе региональные власти, обычно заключая долгосрочные контракты на 10 лет.
"У нас беда с мусорной реформой. <…> Некоторые регоператоры – это "рога и копыта": ни мусоровозов, ни людей. Ничего. <…> Знаете, сколько по стране всего собрали [за вывоз бытовых отходов за год]? Почти 280 млрд. Напрямую регоператорам. Вообще никто не контролирует", – возмутилась Матвиенко.
Она также добавила, что качественных изменений в инфраструктуре обращения с отходами нет: "Графики размещения мусорных площадок и их адресная программа не реализуются. Мусоровозов добавилось немного. Ездят старые, разбитые. Сортировка мусора несильно выросла. Утилизировали несколько свалок – и постоянно пять лет ими отчитываемся. А сколько появилось несанкционированных и что с этим делать?"
Если взглянуть на официальную статистику, то картина действительно грустная: нелегальных свалок в стране более 10 000. При этом на всю реализацию "бедовой" реформы к началу 2024 года из федерального бюджета выделили почти 94 млрд рублей. Впрочем, в Минприроды, судя по всему, считают, что деньги потрачены не зря и реформа идет "опережающими темпами".
Ее главный куратор, публично-правовая компания "Российский экологический оператор" (ППК "РЭО"), также постоянно заявляет об успехах проекта. Так, по словам гендиректора РЭО Дениса Буцаева, за пять лет доля утилизации отходов выросла более чем в 6 раз – с 2 до 13%. Однако уже в этом году, согласно целям нацпроекта, на переработку должны отправлять 36% бытового мусора в стране.
О достижениях реформы рассказывала и бывшая замглавы правительства Виктория Абрамченко, которая среди прочего курировала вопросы экологии.
"Несмотря на санкционное давление и объективное сокращение объемов государственной поддержки, удалось создать 250 объектов по обработке и утилизации отходов. Это позволило увеличить долю отходов, направляемых на обработку, с 7 до 53%", – говорила Абрамченко. Называть реформу проваленной она отказывалась.
При этом в конкретных регионах ситуация не такая радужная. Например, сама же Абрамченко раскритиковала ход реформы в Сибирском федеральном округе (СФО): она отметила, что там утилизируют всего около 2% ТКО. Это худший результат в стране. Кроме того, в СФО доля отходов, отправляемых на обработку, на 30% меньше, чем в среднем по России.
Год закончится, но реформа нет: власти запустят новый федеральный проект обращения с отходами. Его предварительное финансирование до 2030 года составит 128,3 млрд рублей.
"Реформа действительно провалена"
"Кедр" спросил у экспертов, как бы они оценили эффективность мусорной реформы.
Что получилось, а что нет?
Дмитрий Левашов, член межрегионального союза "За химическую безопасность":
– Регоператоры зачастую нанимают за три копейки не только подрядчиков, у которых есть лицензия на сбор и транспортировку ТКО, но и привлекают субподрядчиков. Им остаются какие-то крохи [денег]. Например, в Нижегородской области работала компания "Ремондис", которая сейчас является регоператором в Мордовии. У нее были баки для раздельного сбора и даже своя небольшая площадка, на которой обрабатывали ТКО, то есть компания сама сортировала вторичные материальные ресурсы. Более того, в "Ремондисе" работали специальные бригады, которые мыли контейнерные площадки. Но с началом так называемой мусорной реформы компания стала не просто субподрядчиком, а субсубподрядчиком регоператора, получая смешные деньги от тарифного сбора. Фирма была вынуждена закрыться и уйти из региона.
Реформа действительно провалена. В России 87% отходов не подвергаются переработке. Есть, правда, красивый показатель по обработке (53%. – Прим. ред.). Но за ним стоит то, что ТКО, как правило, просто привозят на мусороперегрузочные станции, где их перекладывают из одного мусоровоза в другой. После этого на мусоросортировочные комплексы вряд ли попадут ценные ликвидные виды вторсырья. Потому что их с каждой транспортировкой становится меньше – из-за пребывания в контейнере и мусоровозе, условно говоря, с кастрюлей борща и дохлой кошкой.
Большая часть ТКО отправляется на полигоны. Для их владельцев, которые в некоторых регионах еще и регоператоры, самое главное – принять как можно больше отходов и закопать. Вот и все.
В полуподвешенном состоянии находятся контейнерные площадки. Судя по тому, как это происходит по всей стране, за исключением Москвы, регоператоры очень неохотно тратятся на уборку мест погрузки ТКО. Поэтому большинство контейнерных площадок в стране похожи на локальные свалки.
За последние годы также появилось несколько новых комплексов по переработке отходов (КПО) – полигонов с мусоросортировочными линиями. Однако их собственники часто экономят на изолирующих материалах и фильтрах на участках компостирования, где должны улавливать и обезвреживать свалочный газ. В Коломне в Московской области, например, жители жаловались, что облако сероводорода от КПО "Юг" накрывало детский садик.
Единственное достижение реформы, на мой взгляд, появление нескольких предприятий по обработке и переработке макулатуры, пластиковых бутылок, флаконов и так далее. Но и их явно недостаточно.
Дмитрий Нестеров, эксперт в сфере обращения с отходами, член Российского социально-экологического союза (РСоЭС):
– С одной стороны, появление регоператоров, компаниий, которые за все [обращение с ТКО] отвечают, – бонус. С другой стороны, у такой монополизации есть минусы. Например, в каких-то регионах плата за вывоз мусора выросла в несколько раз – это привело к социальной напряженности. Кроме того, отсутствие конкуренции повлияло на качество услуг для населения.
Вызывают вопросы нормативы (плату за услуги регоператора в основном начисляют по тарифу: цену за вывоз одного кубического метра отходов умножают на региональный норматив накопления. Его расчет зависит либо от площади жилья, либо от количества людей, проживающих в квартире. – Прим. ред.). Часто они необоснованно завышенные. Скажем, каждый из нас производит около 300 кг мусора в год. Но вы, например, его сортируете и еще стараетесь не покупать товары, которые нельзя переработать. Или, может быть, живете в деревне – часть ваших пищевых отходов уходит в компостную яму. Но платите вы при этом так же, как человек, у которого нет этой ямы, который ничего не сортирует. Следовательно, сейчас реформа никак не стимулирует население разделять отходы и уменьшать количество выбрасываемого мусора.
Пока не заработала система расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (РОП), которая никак не связана с работой регоператоров. Нынешний механизм экологического сбора не стимулирует компании создавать свою инфраструктуру для раздельного сбора и переработки отходов индивидуально или в рамках ассоциаций – объединений производителей. Хотя в целом систему РОП у нас реформируют так же, как во многих странах Европы, то есть она не совсем провальная.
Кроме того, в рамках реформы не соблюдают иерархию обращения с отходами. Анализ региональных территориальных схем показывает, что целевые показатели проекта противоречат приоритетным направлениям госполитики:
- Высший приоритет – максимальное использование исходных сырья и материалов. Например, когда отходы одного производства используют в другом, образуя экономику замкнутого цикла. Этот приоритет в России вообще не реализуется.
- Следом идет предотвращение образования отходов. Это, к примеру, внедрение системы залоговой стоимости тары. Скажем, вы покупаете напиток, а емкость из-под него сдаете в фандомат. Ее стерилизуют и наполняют снова. То есть мы не выбрасываем товар, не тратим энергию на переработку, а заново используем. Любое многоразовое изделие – предотвращение образования отходов.
- Третий приоритет – сокращение образования отходов. Например, это запрет на оборот одноразовых пластиковых изделий и упаковки. В России его пока нет: лоббисты не хотят, чтобы у нас что-то запрещали. Хотя никто не перерабатывает этот пластик, потому что его невозможно извлечь из потока отходов на сортировке. А перерабатывать – экономически нерентабельно: проще новый произвести.
В итоге в России целевые показатели мусорной реформы сводят к трем наименее приоритетным направлениям: обработке, утилизации и обезвреживанию. У нас сразу же начали говорить о строительстве мусоросжигательных заводов, полигонах и RDF-топливе. Непонятно, насколько последнее, к примеру, нужно рынку. Также не факт, что во время производства этого топлива отсортируют опасные отходы. Можно себе представить, что там будет при сжигании.
Я думаю, что в России занялись наименее приоритетными направлениями, чтобы быстро получить цифры, результаты, заявленные как целевые показатели. Это сильный недостаток реформы.
Еще одна проблема реформы в том, что толком не создана система сбора опасных отходов.
Инфраструктура для этого есть, например, в миллионниках. Но в большинстве городов вам некуда сдать ртутные градусники, батарейки, аккумуляторы, лаки, краски. С медицинскими отходами как-то стали работать после пандемии, но, кажется, в целом система тоже не сформирована.
Из успехов реформы можно назвать быстрый и массовый переход в некоторых регионах к системе раздельного сбора. Но и тут дьявол кроется в деталях. Двухпоточная система ("сухое" и "мокрое" или перерабатываемое и все остальное), которая преобладает в России, скорее неэффективна. Степень загрязнения вторсырья при таком сборе очень высокая: часто в контейнере оказывается просто однородная мокрая масса. Допустим, в районах Санкт-Петербурга сейчас работают пилотные проекты по двухпоточному сбору и многофракционному, когда в одном контейнере собирают стекло, во втором – пластик и металл, в третьем – макулатуру. Степень чистого сырья при второй системе достигает 80% – она очевидно гораздо лучше двухпоточной. Надеюсь, и другие регионы будут перенимать и развивать опыт многофракционного сбора как приоритетный.
Как изменить реформу?
Дмитрий Левашов, член межрегионального союза "За химическую безопасность":
– Государство создало священную корову – региональных операторов, то есть мусорные мафии в законе, которым все должны поклоняться.
Приведу пример, как у нас работают регоператоры: компания "Экостандарт", работающая на севере Нижегородской области, должна была вывозить ТКО на Городецкий полигон. Но она просто сваливала их на мусороперегрузочной станции возле деревни Шишкино в Уренском районе. Потом оказалось: глава "Экостандарта", получивший субсидиями более 13 млн рублей, предоставлял областному Минэкологии липовые отчеты. За вывоз мусора он еще собрал платежи – больше 116 млн рублей. То есть деньги регоператор получил, отходы на полигон не вывез, государству за их размещение не заплатил – обманул всех.
Было бы неплохо, если бы институт регоператоров ликвидировали за ненадобностью. К примеру, раньше, до мусорной реформы, график сбора и транспортировки ТКО работал – как правило, за счет муниципальных предприятий, которые этим занимались. Сейчас, когда регоператор нанимает эти компании как субподрядчиков за три копейки, начинается бардак. Летом мусор вывозят не раз в сутки, а раз в двое-трое – ТКО гниют, разлагаются, источают неприятные запахи. Жители возмущаются: "За что мы платим?" Ну вот как раз за этот бардак и платим.
Возможно, стоит передать управление всеми комплексами мероприятий по обращению с ТКО с уровня субъектов на федеральный. Отдать под кураторство, например, РЭО совместно с Минприроды России.
Кроме того, мусоросортировочные станции должны стоять на городских окраинах, а не на полигонах, которые иногда находятся на расстоянии 30–50 или даже 100 и более км от крупных городов.
Представляете, что становится с чистой газетой, чистой полторашкой из-под напитка, чистой банкой из-под огурцов, которая проедет эти километры в грязном мусоровозе? Ликвидностью вторсырья тут уже не пахнет. Пахнет, к сожалению, только прибылью регоператоров.
Дмитрий Нестеров, эксперт в сфере обращения с отходами, член Российского социально-экологического союза (РСоЭС):
– Соглашусь, что нужен контроль за регоператорами: зачастую конкретного механизма для этого нет. Да, именно монополизация рынка сделала систему понятнее. Но она не стимулирует компании меняться и развиваться, поэтому регоператоры, например, так лениво внедряют раздельный сбор. А люди, которые этим занимаются, не получают никакой компенсации в рамках оплаты услуги за вывоз коммунальных отходов.
Регоператорам нужно создать конкуренцию хотя бы в сфере раздельного сбора. Есть города, где регоператоры сами сортируют мусор или привлекают для этого подрядчиков. Но есть города, где не получается ничего: регоператоры все отправляют на полигоны, а работающей системы раздельного сбора нет.
Я бы сказал, что также нужно реформировать и актуализировать законодательство.
В России многие современные подходы, которые есть в других странах, плохо прописаны нормативно и не реализуются на практике.
К примеру, у нас пока не работает система учета мусора по факту, хотя правовая база для нее есть. Но препятствий столько, что переходят на эту систему единицы.
